Decreto 033 del 17 de enero de 2025: Agilización en la compra de tierras por el Gobierno

El 17 de enero de 2025 fue expedido por el Gobierno Nacional el Decreto 033 de 2025 [1] que tiene por objeto definir reglas para que la Agencia Nacional de Tierras (ANT) dé celeridad a los procedimientos de negociación directa para la adquisición de predios rurales. Esto quiere decir que, con fundamento en esta norma, el Gobierno va a impulsar de manera más rápida los procesos de compra de tierras.

Desde la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) presentamos observaciones técnicas y jurídicas al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sobre el contenido del proyecto normativo que fue publicado para comentarios de la ciudadanía. La primera comunicación fue radicada  el 9 de octubre y la segunda el 20 de noviembre de 2024, dados sus graves impactos en materia de seguridad jurídica para la propiedad privada, los límites a la potestad reglamentaria y al precedente jurisprudencial de nuestra Corte Constitucional.

En la práctica, este decreto genera cambios en las rutas de compra de tierras establecidas en la Ley 160 de 1994 y en la contemplada en el artículo 62 de la Ley 2294 de 2023, actual Plan Nacional de Desarrollo.

¿Por qué la ANT compra tierras?

Cuando se expidió la Ley 160 de 1994, se facultó al entonces INCORA, hoy ANT, para adquirir tierras de particulares con fines de dar acceso a tierra a poblaciones sujetas de reforma agraria.

De acuerdo con lo que establece el artículo 31 de la Ley 160 de 1994, la Agencia Nacional de Tierras (ANT) puede adquirir por negociación directa o decretar la expropiación predios con el fin de dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública de la reforma agraria. La Ley establece que esta posibilidad puede darse en los siguientes 4 casos: 

1. Para entregar tierras a las comunidades indígenas, afrocolombianas y minorías étnicas.
2. Para entregar tierras a los campesinos afectados por calamidades naturales (deslizamientos, inundaciones, incendios)
3. Para entregar tierras a campesinos beneficiarios de programas de dotación de tierras
4. Para entregar tierras a mujeres rurales y campesinas beneficiarias de programas de dotación de tierras.

Rutas de negociación directa:

Actualmente, existen 2 rutas de adquisición de tierras por negociación directa que puede adelantar la Agencia Nacional de Tierras (ANT) con fines de acceso a tierras o para la reforma agraria:

1. Negociación directa: su trámite se encuentra en los artículos 31 y 32 de la Ley 160 de 1994 y el Decreto 1071 de 2015.
2. Oferta voluntaria: su trámite se encuentra en el artículo 62 de la Ley 2294 de 2023 – Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”.

Análisis

1. El Decreto establece que procederá la expropiación, cuando el proceso de compra iniciado bajo la ruta del artículo 62 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, fracasa.

• La normatividad actual establece dos procedimientos para la adquisición de predios: el contemplado en los artículos 31 y 32 de la Ley 160 de 1994 y el previsto en el artículo 62 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo. Estos procesos difieren en las etapas y especialmente, en las consecuencias de una negociación fallida.
• Según la Ley 160, en caso de no lograse una negociación, puede ordenarse la expropiación del predio. En el caso del artículo 62 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023), si no se alcanza un acuerdo, el proceso concluye, es decir, finaliza la negociación.
• No obstante, según este decreto siempre que una negociación directa fracase, se procederá con la expropiación del bien, lo que significa, que, sin consideración a la ruta jurídica a través de la cual se inició el trámite (Ley 160 de 1994 o Ley 2294 de 2023), de no llegar a un acuerdo entre el estado y el propietario privado del predio, el bien será expropiado.
• Así, con sustento en hacer más rápidas las gestiones para que el Gobierno adquiera tierras, este Decreto desconoce que el proceso de adquisición de tierras del artículo 62 de la Ley 2294 de 2023, no contempló la figura de la expropiación como una etapa del trámite, pues establece expresamente el literal C, numeral 2 de esta norma que, “en caso de rechazo, se entenderá culminado el procedimiento”.
• En la práctica, mediante un decreto—una norma de menor jerarquía—se aplicarán reglas a los procesos de compra por oferta voluntaria que no corresponden a las disposiciones establecidas en la Ley.

2. El decreto establece que todas las personas deben informar al Gobierno sobre las negociaciones entre particulares cuando la venta sea por más de 2 UAF para que la ANT pueda ejercer una opción privilegiada de compra.

• Esta medida aplicará tanto a promesas de compraventa futuras como a aquellas que ya estén en proceso de formalizarse mediante escritura pública. Es decir, afectará a negocios en etapa de planificación y a aquellos próximos a concretarse.
• Esta obligación aplicará para todas las personas cuando se vendan o prometan vender predios rurales de más de 2 Unidades Agrícolas Familiares (UAF) en municipios donde el Ministerio de Agricultura haya identificado núcleos de reforma agraria. En estos casos, el comprador y vendedor deberán informar a la Agencia Nacional de Tierras (ANT) sobre esa negociación, lo que permitirá a la ANT hacer efectiva la posibilidad de adquirir el predio de forma preferente, si considera que esta tierra es adecuada para la reforma agraria.
• Establece el decreto que la compra se realizará bajo las condiciones establecidas en la promesa de compraventa o en la escritura respecto del precio y predio acordados, siempre que el valor no exceda el avalúo comercial. Como se evidencia, este proceso de adquisición no se ajusta a ninguno de los mecanismos de compra de tierras existentes (artículos 31 y 32 de la Ley 160 de 1994 ni artículo 62 de la Ley 2294 de 2023), lo que genera gran preocupación sobre el procedimiento legal que surtirá en estos casos.
• El decreto no prevé qué pasa si solo una parte del predio es útil para la reforma agraria.
• Actualmente la Ley 160 de 1994 contempla los siguientes casos en los que la ANT tiene la primera opción de compra: (i) las entidades financieras deben dar a la ANT la primera opción de compra cuando tienen predios adquiridos por dación de pago o que hubieren adquirido por sentencia judicial (art. 32 parágrafo 1); (ii) quienes hayan adquirido predios que hayan sido adjudicados por el estado bajo el régimen parcelario porque en estos casos desde su adjudicación se estableció esta opción de compra (art. 39). Igualmente, se previó esta opción privilegiada en la Ley 2294 de 2023: (i) en los procesos de compra directa al FRISCO (numeral 2 del art. 61); (ii) adquisiciones al Fondo de reparación de víctimas (numeral 3 del art. 61) y (iii) en las transferencias de entidades públicas (numeral 4 del art. 61).

El 27 de febrero de 2025, el Ministerio de Agricultura informó a la SAC en respuesta a una petición elevada a esta cartera, que ya ha priorizado “cuatro núcleos de la reforma agraria en los departamentos de Córdoba, Sucre, Antioquia, Cesar, Santander y La Guajira, con un cubrimiento en 82 municipios” para adelantar el programa especial de dotación de tierras a campesinos y para la producción de alimentos.

Ejemplo:

Un propietario de un terreno, ubicado en una zona que el Gobierno ha definido como núcleo de reforma agraria ha decidido venderlo. Este predio tiene un área de 3 Unidades Agrícolas Familiares (UAF) y después de conocer varias ofertas, decidió vender su predio a Juan, quien, tras pactar un precio que ambas partes consideraban justo, adelantó el 50% del valor de la compra ($100 millones) para garantizar la operación mientras se completaban los trámites notariales.

Sin embargo, cuando ambas partes acudieron a formalizar la escritura de compraventa, la Agencia Nacional de Tierras (ANT), en uso de las facultades que le otorga el decreto 033 vigente, ejerció su derecho de preferencia para adquirir el predio. Este acto no solo interrumpió la negociación privada entre el vendedor y el comprador, sino que también generó repercusiones económicas significativas para ambos. La imposibilidad de concluir la transacción dejó al vendedor sin la libertad de disponer de su propiedad y a Juan en una situación de incertidumbre financiera, dado el pago anticipado realizado.

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[1] “Por medio del cual se modifica el Capítulo 4 del Título 6 y se modifica y adiciona el Capítulo 2 del Título 19 de la Parte 14 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural y, se adiciona el Capítulo 18 al Título 6 de la Parte 2 del Libroe2 del Decreto 1069 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones»