Buenas intenciones, caminos incorrectos: inquietudes sobre el proyecto de decreto que interviene en la elección los órganos directivos de los fondos parafiscales

El pasado 25 de agosto, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) envió una carta al  Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) sobre el Proyecto de Decreto que busca modificar los mecanismos democráticos de elección de los representantes del sector privado en los fondos parafiscales de fomento del sector agropecuario (FPFSA) y de estabilización de precios (FEP).

En esta comunicación, la SAC planteó serios cuestionamiento sobre la competencia del Ministerio para regular, vía reglamentaria, asuntos que son de competencia exclusiva del legislador como: el manejo y administración de estos fondos, lo que incluye, por supuesto, el proceso de elección de los integrantes de sus órganos directivos.

Además, se enfatizó en que el debate no reside en la necesidad de democracia dentro de estos órganos —lo cual es reconocido como indispensable para la gestión de recursos públicos. De hecho, la administración de las contribuciones parafiscales y pesqueras ha estado históricamente ligada a la representatividad nacional de las entidades gremiales (artículo 30, Ley 101 de 1993 ).

La cuestión central, planteada por la SAC, es que la regulación de estos procesos electorales y de participación es una materia con reserva de ley, lo que signica que solo el legislador tiene la facultad para establecer sus lineamientos, no el Gobierno Nacional a través de un decreto reglamentario.

El análisis de la SAC se centró en dos principios constitucionales: el principio de legalidad tributaria (numeral 12, artículo 150 y 338, Constitución Política; artículo 29, Estatuto Orgánico del Presupuesto) y la autonomía de las entidades gremiales (artículos 38 y 39, Constitución).

Por un lado, Según el principio de legalidad tributaria, los FPFSA y FEP, aunque no son parte del Presupuesto General de la Nación, administran recursos públicos fruto de la soberanía fiscal del Estado. Su condición de tributos los somete al principio de legalidad, que exige que las condiciones esenciales de su administración sean establecidas por el legislador. La Corte Constitucional ha subrayado que, en materia de contribuciones parafiscales, la actividad reglamentaria del Gobierno Nacional “depende depende de que ella tenga su punto de partida en una definición legislativa de los elementos esenciales de tal clase de tributos, lo que incluye naturalmente las condiciones generales que rigen su administración”[1].

Por otro lado, la autonomía de las entidades administradoras resulta clave, ya que estas organizaciones gremiales están protegidas por el derecho de libre asociación (artículo 38, Constitución Política) y la autonomía de las organizaciones gremiales (artículo 39 constitucional). Debido a esta especial consideración, la elección de los representantes del sector privado en los FPFSA y FEP es una manifestación directa de esta autonomía y de la potestad de autogobierno de las entidades privadas que, por mandato de la ley, administran estos fondos. En este sentido, la propuesta de decreto, al determinar la forma de selección de estos representantes, estaría sustituyendo el poder de decisión de estas entidades gremiales, lo que se considera una injerencia injustificada.

La SAC destacó que el legislador ha establecido, para cada sector gravado, la forma en que se integrarían los órganos directivos y cómo se escogerían sus miembros, así las cosas, las diversas leyes de creación de los fondos han definido quiénes eligen a los representantes. Por ejemplo, en algunos casos lo hacen las juntas directivas de entidades administradoras y, en otros, a través de congresos nacionales.

Existen excepciones donde el legislador explícitamente delegó al MADR la reglamentación de la elección de representantes, como en el Fondo Nacional de la Porcicultura (artículo 6, Ley 272 de 1996 [2]) y el Fondo Nacional de Fomento de la Papa (artículo 19, Ley 1707 de 2014 [3]). Estos casos evidencian que el legislador –de así determinarlo– puede delegar expresamente en el Ejecutivo la reglamentación de los procesos elección. En otras palabras, la normatividad especial de estos dos fondos refuerza la idea de que, en ausencia de una disposición legal expresa, el Ministerio carece de competencia reglamentaria para establecer los mecanismos de elección de los representantes del sector privado en los fondos.

Además de la cuestión de la competencia, luego de hacer un contraste entre el texto del proyecto y las redacciones de cada una de las leyes que regulan los FPFSA y FEP, el análisis de la SAC advirtió que el proyecto de decreto no solo modificaría las condiciones de elección, sino también elementos clave del ejercicio de los representantes, como el periodo de ejercicio y el derecho al veto.

Sobre este último, el proyecto propone un derecho de veto para «los asientos de los sectores subrepresentados» sobre la destinación de recursos. Sin embargo, el artículo 33 de la Ley 101 de 1993 y varias de las leyes sectoriales reservan esta prerrogativa exclusivamente al Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural mediante el «voto favorable» para la aprobación de presupuestos.

En cuanto a los requisitos para ser candidato a ocupar un cargo como representante del sector privado en un fondo,  el proyecto de decreto establece requisitos mínimos para los candidatos (como no tener antecedentes, formación específica o experiencia homologable, y no formar parte de la junta directiva de la entidad administradora salvo ley en contrario). Además, propone que los períodos sean institucionales y, salvo disposición legal y reglamentaria en contrario, no procederá la reelección. Esto choca con leyes específicas de fondos como el Palmero [4], Tabacalero [5] y Cauchero [6], que permiten expresamente la reelección y, en algunos casos, exigen años específicos de ejercicio de la actividad productiva.

En síntesis, la Sociedad de Agricultores de Colombia concluye que la expedición del proyecto de decreto implicaría una modificación de contenidos legales por vía reglamentaria, es decir, un desbordamiento de las limitaciones a la potestad reglamentaria del MADR. Por ello, solicitó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural abstenerse de expedir este proyecto, pues vulneraría gravemente el principio de legalidad tributaria y la autonomía de las asociaciones gremiales, principios salvaguardados por la Constitución Política y la jurisprudencia de las Altas Cortes. La administración de los recursos parafiscales requiere una clara separación de poderes, donde el Congreso defina las bases fundamentales y el Ejecutivo se limite estrictamente a su implementación.

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[1] Corte Constitucional. C-644 de 2016. M.P. Alejandro Linares Cantillo, §6

[2] “Por la cual se crea la cuota de fomento porcino y se dictan normas sobre su recaudo y administración”.

[3] “Por medio de la cual se establece la cuota de fomento de la papa, se crea un Fondo de Fomento, se establecen normas para su recaudo y administración y se dictan otras disposiciones”.

[4] Ley 138 de 1994 “Por la cual se establece la cuota para el fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite y se crea el Fondo del Fomento Palmero”.

[5] Ley 534 de 1999 “Por la cual se establece la Cuota de Fomento para la Modernización y Diversificación del Subsector Tabacalero y se dictan otras disposiciones”.

[6] Ley 686 de 2001 “Por la cual se crea el Fondo de Fomento Cauchero, se establecen normas para su recaudo y administración y se crean otras disposiciones”.