Revista Nacional de Agricultura
Edición 1057 – Abril 2025

Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) son una figura de ordenamiento territorial relativamente reciente en Colombia, su implementación ha suscitado diversos debates y análisis, dada su incidencia en el sector agropecuario y el uso del suelo rural dentro de la frontera agrícola. El presente artículo propone realizar un análisis descriptivo del marco constitucional y legal que sustenta las APPA, así como explorar los aspectos clave de su aplicación en el contexto nacional.

Origen constitucional

Existen varias normas de orden constitucional que desarrollan las competencias para la ordenación del territorio, los artículos 151 y 288 de la Constitución señalan que le corresponde al Congreso de la República expedir una ley orgánica que determine las competencias que tienen las entidades territoriales (municipios, distritos y departamentos); los artículos 297, 298 y 210 señalan que los departamentos tienen autonomía para administrar su territorio en el marco que permite la Ley y finalmente, el artículo 311 establece que el municipio es la entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, por lo tanto,  entre otras atribuciones, le corresponde ordenar el desarrollo de su territorio.

A partir de estas orientaciones constitucionales, se concluye que solo la ley orgánica puede expedir lineamientos de ordenamiento territorial y que son las entidades territoriales a quienes les corresponde definir el ordenamiento de su territorio.

En 1997, el Congreso de la República expidió la Ley 388, conocida como la Ley de Desarrollo Territorial u Ordenamiento Territorial, que es trascendental en el Ordenamiento Territorial, vivienda y temas afines[1]. Dentro de los aspectos importantes de esta ley, se destaca el artículo 2º que señala como principios de ordenamiento del territorio:  1) La función social y ecológica de la propiedad, 2) La prevalencia del interés general sobre el particular, y 3) La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.

Así, las directrices en materia de ordenamiento territorial que se establezcan por las autoridades tendrán incidencia directa en el aprovechamiento de las áreas rurales y urbanas.  Por ello, las competencias y límites fijados por la Constitución y la ley son de gran relevancia.

En el artículo 10 de la Ley 388 se describieron los determinantes del ordenamiento territorial que los municipios y distritos deben tener en cuenta para formular sus Planes y Esquemas de Ordenamiento Territorial, estos se entienden como normas de superior jerarquía. Más adelante, en el artículo 14 se señala que es función de esas entidades territoriales ordenar y determinar el uso del suelo en las áreas rurales.

Pues bien, a través de la expedición del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, se realizó un cambio en materia de ordenamiento territorial con sustento en los ejes de transformación de este mismo plan: 

Eje del plan “derecho humano a la alimentación”
(Art. 3 numeral 3)

Busca que las personas puedan acceder, en todo momento, a una alimentación adecuada. Se desarrolla a través de tres pilares principales: disponibilidad, acceso y adecuación de alimentos. Bajo este contexto, se establecen las bases para que progresivamente se logre la soberanía alimentaria y para que todas las personas tengan una alimentación adecuada y saludable, que reconozca las dietas y gastronomías locales y que les permita tener una vida activa y sana.[2]

Con esa guía, el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, por la cual se adoptó el Plan Nacional de Desarrollo, señaló que los siguientes serán determinantes del ordenamiento territorial en el país, los cuales tendrán 6 niveles:

  • Nivel 1, la protección de los ecosistemas, el ciclo del agua, la gestión del riesgo de desastres y la soberanía alimentaria.
  • Nivel 2, la protección del derecho a la alimentación y la garantía a la producción de alimentos dentro de la frontera agrícola.
  • Nivel 3, la conservación del patrimonio cultural.
  • Nivel 4, la infraestructura estratégica, como la construcción de obras de interés nacional.
  • Nivel 5, el ordenamiento de áreas metropolitanas.
  • Nivel 6, el desarrollo de proyectos turísticos especiales.

Respecto a la determinante del nivel 2, estableció que con el fin de proteger el derecho humano a la alimentación, se crearán áreas de especial de interés, entre las que se encuentran: i) las Áreas de Protección Para la Producción de Alimentos – APPA y ii) las zonificaciones que se realicen en los Planes de Desarrollo Sostenible, cuando se creen Zonas de Reserva Campesina.

¿Cómo se declara una APPA?

Según la Ley, la entidad competente para declarar una APPA es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) de acuerdo con las directrices técnicas que expida la Unidad de Planificación Agropecuaria (UPRA).[3] No obstante, no son claras las reglas de juego que permitan identificar las etapas que se deben agotar para declarar un Área de Protección para la Producción de Alimentos, pues hasta el momento NO se ha expedido un procedimiento.

Pese a esto, en junio de 2023 fue publicado para comentarios un proyecto de resolución del MADR que identificaba unaZona de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) en el departamento de la Guajira. A partir de la fecha, se han conocido otras ZPPA identificadas a través de resoluciones del MADR, sin que tampoco se conozca cual es el trámite que agota el Ministerio para la identificación de estas.

Hasta el momento, el MADR ha expedido 4 resoluciones por medio de las cuales ha identificado ZPPA: en la Guajira, Sábana Centro (Cundinamarca), Tolima (Cordillera norte occidental) y Antioquia[4].

Sobre las ZPPA

En las resoluciones que identifican estas áreas se dice que no crean, modifican o extinguen derechos, sino que constituyen actos meramente indicativos.

Sin embargo, en estas resoluciones se incluye un artículo que orienta a los municipios a tener en cuenta que en el área de la ZPPA identificada será creada una APPA posteriormente, y por ello, se pide a los entes territoriales que consideren en sus decisiones de ordenamiento esta delimitación temporal. En nuestro criterio esta disposición es contraria a la naturaleza preliminar y temporal de estas zonas.

En este orden se ha entendido que las ZPPA son el primer paso para la para la declaratoria de la APPA[5], así lo reflejan los anexos técnicos que hacen parte de estas resoluciones[6]:

Hasta ahora, el MADR declaró y delimitó una APPA en la Guajira (Resolución 161 de 2023), en la que acogió el anexo técnico que elabora la UPRA y determinó el tipo de actividades que se permiten, restringen y prohíben. De la lectura del anexo técnico genera enorme inquietud que en esta APPA ya se restringieron actividades agrícolas y pecuarias, específicamente las confinadas y el agroturismo. También se prohibió la minería, el comercio y la industria.

Este Ministerio además viene trabajando en otros lugares del país para declarar APPAS como Tolima, Antioquia y la región de Sabana Centro, departamento de Cundinamarca[7].

Decisiones recientes relacionadas con las APPAs

El MADR expidió la Resolución 016 de 2025 “Por la cual se declara el Año Nacional de la Reforma Agraria y de la Agricultura Campesina, Familiar, Étnica y Comunitaria y se disponen medidas para su fortalecimiento». En el artículo 6 de esta resolución establece que “Se impulsarán y promocionarán las Áreas de Especial Protección para la Producción de Alimentos para su uso exclusivo de actividades agrícolas de la agricultura campesina, familiar, étnica y comunitaria orientadas a garantizar la seguridad y la soberanía alimentaria y el desarrollo rural”.

Sobre esta norma, pese a que en varios escenarios se ha expuesto por el MADR[8] que las declaratorias de APPAs protegerán todas las formas de producción agropecuarias contempladas en el artículo 65 de la Constitución[9], lo cierto es que el artículo 6 de esta resolución establece se impulsarán APPAS para proteger exclusivamente actividades relacionadas con la Agricultura Campesina, Familiar, Étnica y Comunitaria.

Pero, además, recientemente el MADR publicó para comentarios de la ciudadanía dos nuevos proyectos de resolución para crear APPAS: uno en el municipio de Sopó y otro en Nemocón, Cundinamarca. En los anexos técnicos que elabora la UPRA, se establece una nueva restricción a la agricultura colombiana para las actividades agropecuarias que no produzcan alimentos para el consumo humano: la producción de flores, viveros de plantas ornamentales, especies acuáticas ornamentales y otros cultivos y para aquellas que se realicen a través de medios confinados. En concreto, estamos hablando de áreas que corresponden a 2.775,93 hectáreas en Nemocón y 1.918,79 en Sopó.

Según ese anexo, el MADR, se atribuye también la facultad de expedir una reglamentación más adelante para precisar qué tipo de restricción tendrán los productores en esa zona, entonces ¿en dónde queda la seguridad jurídica y la protección a la producción de la que habla el artículo 65 constitucional?

El Debate legal y constitucional ante las Altas Cortes

Sobre la resolución 577 de 2024 que declaró una ZPPA en Antioquia y la Resolución 352 de 2024 que declaró otra ZPAA en Tolima cursan dos demandas ante el Consejo de Estado.  Según los demandantes, el MADR invadió las competencias de los municipios para determinar los usos y restricciones en el suelo rural. No obstante, en un proceso que ya culminó ante el Consejo de Estado en el que se demandó la resolución 507 de 2023[10], mediante la cual se declaró una ZPPA en la Sábana Centro de Cundinamarca, el Alto Tribunal concluyó que los actos administrativos no se consideraban decisiones con efectos de crear, modificar o extinguir derechos, pues se trataban de áreas meramente indicativas, a partir de las cuales se declararán posteriormente APPAS.

Por otro lado, el pasado 21 de marzo de 2025 la Corte Constitucional admitió una demanda[11] sobre el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, en el cual se estableció que las áreas para proteger el derecho humano a la alimentación, como las APPA, serían un determinante territorial que los municipios deben considerar en la formulación de sus planes y esquemas de ordenamiento territorial. En la demanda se señala que el Gobierno Nacional no tiene las competencias para expedir resoluciones mediante las cuales determine los usos, restricciones y prohibiciones sobre el suelo, porque esa es una competencia que les corresponde a los municipios.

Desde la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) participaremos en este debate sobre el suelo rural con el fin de evidenciar los aspectos constitucionales que en nuestro concepto son esenciales en análisis constitucional sobre el artículo 32, en defensa del desarrollo agropecuario y de la seguridad jurídica tan necesaria en el campo colombiano.

Al cierre de esta edición el MADR amplió el plazo para presentar comentarios a los proyectos de resolución de APPA para Nemocón y Sopó hasta el 30 de abril, la SAC presentará las inquietudes y, como siempre, las soluciones frente a estos proyectos normativos.

______________

[1] Mediante esta ley se modificaron las Leyes 9ª de 1989, 3ª de 1991

[2] Ley 2294 de 2023 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”. Numeral 3, artículo 3.

[3] De acuerdo con el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023, las APPA solo pueden ser declaradas al interior de la frontera agrícola, la cual es definida por la misma Unidad de Planificación agropecuaria. Además, el MADR deberá coordinarse con el Ministerio de Vivienda y el de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

[4] Resolución 230 2023, 507 de 2023, 352 de 2024 y 377 de 2024

[5] Anexo técnico. Proyecto de Resolución «Por la cual se identifica una Zona de Protección para la Producción de Alimentos (ZPPA) en la provincia Sabana Centro del departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”. Página 67.

[6] Ídem.

[7] Los avances en la declaratoria de APPAS se socializaron por el MADR y la UPRA a los afiliados de la SAC el 5 de marzo de 2025. El avance también consta en las diapositivas de la 25 a la 30 de la presentación que se remitió por correo electrónico a la SAC el 17 de marzo de 2025

[8] El 5 de marzo de 2025 se realizó un taller entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la UPRA y los afiliados de la SAC para resolver inquietudes relacionados con las APPAS y ZPPAS.

Además, entidades como el MADR y la UPRA en sus canales de difusión han publicado constantemente información acerca de las APPA y ZPPA: https://upra.gov.co/es-co/Documents/20230925_Cartilla_APPA.pdf

[9] “La producción y acceso a alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo sostenible e integral de las actividades agrícolas, agroalimentarias, agroindustriales, agroecológicas, pecuarias, pesqueras, acuáticas, forestales y campesinas, así como también a la adecuación de tierras, construcción de obras de infraestructura física y logística que facilite la disponibilidad de alimentos en todo el territorio nacional”.

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, auto de 17 de enero de 2025, número único de radicación: 11001032400020240019400.

[11] Demanda de inconstitucionalidad. Radicado D-16118