Carta abierta al Ministerio de Agricultura: La SAC solicita que se modifique la Resolución 052 de 2025 y se garantice el derecho de asociación

Respetada Ministra:

En un siglo y medio de historia desde su fundación en 1871, la Sociedad de Agricultores de Colombia-SAC ha tenido un rol protagónico en la historia y vida política de nuestro país, no sólo como representante del sector agropecuario, sino como defensora del Estado de Derecho. La SAC se ha caracterizado por ser un espacio para la deliberación y la construcción de consensos, nuestra labor siempre se ha orientado a contribuir a las discusiones públicas que involucran al sector, en el marco del respeto por el orden jurídico y la institucionalidad como toda organización privada está obligada a hacerlo.

La SAC reconoce que la Ley 2219 de 2022 “Por la cual se dictan normas para la constitución y operación de las asociaciones campesinas y de las asociaciones agropecuarias, se facilitan sus relaciones con la administración pública, y se dictan otras disposiciones” previó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ejerciera la inspección, vigilancia y control de asociaciones campesinas y agropecuarias nacionales, sin intervenir en asuntos autónomos e internos de las asociaciones.

Aun cuando la línea entre la intervención estatal y la esfera privada de las asociaciones agropecuarias está claramente trazada, su cartera expidió la Resolución 000052 de 2025 [1], mediante la cual el Gobierno Nacional trasgredió contenidos esenciales de los derechos fundamentales al debido proceso y a la libertad de asociación pues, concibió medidas de carácter preventivo, correctivo y/o sancionatorio que amenazan la existencia y el adecuado funcionamiento de los gremios del sector.

Desde la SAC, advertimos en dos ocasiones, la primera, el 13 de diciembre de 2024 (Radicado PSD-24-151) y, la segunda, el 5 de febrero de 2025 (Radicado PSD-25-011), sobre los riesgos que implicaban las medidas propuestas por el Ministerio, sin que los argumentos presentados allí fueran desestimados por su cartera, pese a que recogían las normas y precedentes constitucionales y legales que delimitan el accionar del Estado en esta materia. Hoy, los riesgos que identificamos son una realidad para miles de productores ­que, en ejercicio de sus libertades, deciden autónomamente integrar asociaciones agropecuarias que abogan por sus intereses y son un canal de interlocución en distintas instancias del poder público.

Como lo sostuvimos en nuestras dos comunicaciones, la facultad de reglamentación establecida en el artículo 11 de la Ley 2219 de 2022 encuentra dos límites claros tanto en el derecho al debido proceso, en específico, el principio de legalidad (artículo 29, Constitución Política) como en el derecho a la libertad de asociación (artículos 38 y 39, Constitución Política). En tal sentido, consideramos que la Resolución 000052 de 2025quebrantó los límites que el ordenamiento jurídico impone a la intervención del Estado frente a los derechos de las asociaciones agropecuarias, invadiendo un ámbito protegido constitucionalmente, propio de las garantías fundamentales del debido proceso y la libertad de asociación. Al hacerlo, el Ejecutivo superó el alcance de su potestad reglamentaria y comprometió gravemente la independencia de las organizaciones gremiales.

Así pues, la Resolución 000052 de 2025 vulneró el principio de legalidad porque, a través de este acto administrativo, se crearon medidas que no se encontraban previamente en la Ley 2219 de 2022. De conformidad con el principio de legalidad establecido en el artículo 29 constitucional, ninguna persona –natural o jurídica– puede ser sancionada administrativamente sino en virtud de ¿una? norma previa que defina de manera suficiente la conducta prohibida y la sanción aplicable. Bajo esta misma lógica, el artículo 3 del CPACA estableció que, “en materia administrativa sancionatoria, se observarán adicionalmente los principios de legalidad de las faltas y de las sanciones (…)”. Posteriormente, esta previsión fue materializada en el artículo 2.1.2.1.5. del Decreto 1081 de 2015 que explícitamente fijó la “prohibición de crear faltas, sanciones, multas, tasas o contribuciones” a través de decretos o resoluciones.

A partir de la lectura de las normas citadas es posible constatar que una resolución del Ministerio de Agricultura no podía formular medidas distintas a las adoptadas por una ley en sentido formal o material. Con todo, la Corte Constitucional ha detallado todavía más el contenido del principio de legalidad, sosteniendo que, en el régimen administrativo sancionatorio, «el Legislador debe señalar, como mínimo, el “contenido material de las sanciones que pueden imponerse por la comisión de cada conducta, así como la correlación entre unas y otras”», sin que esté permitida la delegación en el Ejecutivo para «la creación de infracciones administrativas, a menos que la ley establezca los elementos esenciales del tipo, entre ellos, la determinación de la sanción, incluyendo el término o la cuantía de la misma»[2].

Siguiendo esa misma orientación jurisprudencial, en 2020, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronunció concretamente sobre la función de inspección, vigilancia y control del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En esta providencia la Sala reafirmó que la ley que se expidiera para regular esta función debía contener “como mínimo la tipificación de las infracciones, así como la clase y cuantía de las sanciones aplicables, entre otros aspectos propios de la potestad sancionadora administrativa señalados por la Sala en el Concepto 2403 de 2019”[3].

A la luz de lo anterior, resulta inadmisible que la Resolución 000052 de 2025 insistiera en contemplar las medidas preventivas, correctivas y/o sancionatorias contenidas los artículos 4, 5, 6, 7 y 8, a pesar de no encontrarse previamente definidas en la ley, conforme lo ordenan la Constitución y las normas que la desarrollan. La magnitud de la vulneración es tal que, en la actualidad, el Ministerio puede orientar la interpretación de los estatutos de un gremio, suspender o cancelar su personería jurídica e, incluso, llegarle a prohibir el ejercicio de actividades gremiales permanentemente. Estas medidas generan una exclusión ilegal e injustificada del ejercicio de la actividad gremial.

Con el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria, materializado en la Resolución 000052 de 2025, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural también afecta el núcleo esencial del derecho fundamental a la libertad de asociación de las organizaciones agropecuarias.

Sobre esta libertad, el artículo 39 de la Constitución, la Corte Constitucional ha precisado los derroteros de la intervención del Gobierno Nacional en la potestad de autogobierno de los gremios –como parte del derecho a la libertad de asociación-, determinando que existen contenidos intocables de esta prerrogativa que en modo alguno pueden ser suprimidos o inaplicados, como lo son la facultad de “(i) definir su objeto y finalidades; (ii) dictarse sus propios estatutos y las normas internas de funcionamiento y administración; (iii) seleccionar a sus miembros; (iv) adoptar las decisiones que les conciernen y desarrollar sus actividades sin injerencias injustificadas por parte del Estado o de terceros [4]”.

Es más, basta con remitirse al parágrafo 1 del artículo 7 de la Ley 2219 de 2022 para encontrar una referencia expresa a ese límite inquebrantable que constituye la autodeterminación de las asociaciones agropecuarias, debido a que allí se reconoce que la función de inspección, vigilancia y control no implica “la intervención en asuntos autónomos e internos de las asociaciones” (énfasis propio)”. A pesar de lo establecido de manera inequívoca por la Constitución y la ley, las medidas adoptadas por su cartera —de naturaleza preventiva, correctiva y/o sancionatoria— afectan de forma grave la libertad de asociación de los productores agropecuarios.

Esta Resolución desconoce la facultad de las asociaciones agropecuarias de definir su objeto yfinalidades y de dictarse sus propios estatutos y las normas internas de funcionamiento y administración, a través de las normas que permiten el acceso a todo tipo de documentos relativos a asuntosnetamente privados (artículo 4 y parágrafo del artículo 5), la posibilidad de  interpretación estatal de los estatutos sociales de una entidad privada (literal a), artículo 7), la facultad de ordenar la adopción de medidaspara que las asambleas generales se ajusten al ordenamiento jurídico (literal c), artículo 7) o, directamente, ordenar la modificación de  estatutos (literal d), artículo 8), la suspensión (literal f), artículo 7) o la cancelación de la personería jurídica (literal b), artículo 8), la prohibición temporal o definitiva del ejercicio de actividades propias de las asociaciones (literal e), artículo 8) y la remoción e inhabilitación del representante legal (parágrafo 1, artículo 8).

Aunado a lo anterior, también se afecta la facultad de las asociaciones de seleccionar a sus miembros con medidas como la intervención administrativa y la asignación de agentes especiales que funjan como administradores (literal e) y parágrafo 1, artículo 7), y la remoción e inhabilitación del representante legal (parágrafo 1, artículo 8).

Por lo expuesto, solicitamos al Ministerio modificar la Resolución mencionada como parte del cumplimiento de las obligaciones constitucionales de respetar, proteger y garantizar los derechos fundamentales que le asisten a la administración en un Estado Social y Democrático de Derecho [5].

 Atentamente,

JORGE ENRIQUE BEDOYA VIZCAYA
Presidente
Sociedad de Agricultores de Colombia

____

[1] “Por la cual se reglamentan las labores de inspección, vigilancia y control sobre las asociaciones campesinas y las asociaciones agropecuarias nacionales y se dictan otras disposiciones”.

[2] Corte Constitucional. Sentencia C-094 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, consideración jurídica 79, reiterada en sentencia C-2011 de 2024. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, consideración jurídica 71. Entre otras ver: Sentencia C-394 de 2019. M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

[3] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 14 de diciembre de 2020. Rad. 11001-03-06-000-2020-00140-00. C.P. Édgar González López

[4] Corte Constitucional. Sentencia T-421 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera, consideración jurídica 67.

[5] Corte Constitucional. Sentencia C-442 de 2019. M.P., consideración jurídica 88.