Revista Nacional de Agricultura
Edición 1058 – Mayo 2025

Como se anunció en la edición pasada de esta revista, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) intervino en el proceso que se adelanta ante la Corte Constitucional contra el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 Plan Nacional de Desarrollo (2022-2024) por vulnerar la autonomía de las entidades territoriales como resultado de la imposición de una definición del uso del suelo en la frontera agrícola por el Gobierno Nacional. En este artículo presentamos una síntesis de nuestros argumentos.

El debate constitucional sobre las áreas de protección para garantizar el derecho humano a la alimentación —en las que se encuetran las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA)— gira en torno al equilibrio entre la unidad del Estado y la autonomía de las entidades territoriales, como principios fundamentales de nuestra organización político administrativa. La modificación introducida por el artículo 32 del PND 2022-2026 que crea esta nueva determinante del ordenamiento territorial, le permite al  Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR)  declarar áreas dentro de la frontera agrícola, donde la definición sobre la explotación del suelo y las actividades que allí se pueden realizar queda de manos del Gobierno Nacional, desplazando a las entidades territoriales en la toma de estas decisiones. Esta es la discusión planteada dentro proceso de constitucionalidad D-16118.

La demanda de inconstitucionalidad se dirige en contra del numeral 2º del artículo 10 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026. La problemática es si esta nueva competencia del Gobierno Nacional para definir el uso del suelo rural vulnera la autonomía de las entidades territoriales (artículos 1, 288, 313.7 de la Constitución Política). En otras palabras, la pregunta que surge es ¿qué margen regulatorio conservan las entidades territoriales respecto de su frontera agrícola? La conclusión es que el poder de decisión de las entidades territoriales se ve significativamente restringido, al punto que su competencia para definir el uso del suelo rural se reduce a una facultad meramente formal, sin incidencia efectiva en la toma de decisiones.

Dentro de nuestra intervención en el proceso, argumentamos que el artículo 32 del PND 2022-2026 constituye una intervención injustificada al núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior porque para la declaratoria de estas nuevas áreas de protección, el Gobierno Nacional no debe coordinar ni concertar con las entidades territoriales. Es decir, se trata de una decisión unilateral que no debe consultar con los intereses, políticas u horizontes del desarrollo económico y social locales.  

La jurisprudencia constitucional ha enfatizado en que, si bien el Gobierno Nacional y las entidades territoriales concurren en el ordenamiento del territorio (artículo 29, Ley 1454 de 2011 [1] ), cada una lo hace desde su preciso ámbito de competencia ­–de lo que cada uno puede hacer–.  En palabras de la Corte Constitucional:

La labor de reglamentar los usos del suelo es propia de la autonomía territorial y no podría ser suplantada por otras autoridades o por otros niveles. Por lo tanto, aunque resulta constitucional que se establezcan guías, políticas o directivas en la materia, por parte de distintas autoridades, y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la función, escapa a la competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad, definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno Nacional para introducir modificaciones a los POT o autorizar intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo. La acción estatal coordinada con los municipios, es (sic) una manera privilegiada de conciliar los distintos intereses que confluyen en materia de ordenamiento territorial [2]. 

En la práctica, la intervención del Gobierno Central en las competencias constitucionales de los municipios se ha hecho evidente en la declaratoria de la APPA de La Guajira. Allí el MADR estableció un régimen de suelos que restringió los usos agrícolas y pecuarios confinados, el agroturismo, y prohibió la minería, el comercio y la industria [3]. De forma similar, el MADR proyecta medidas que restringen el aprovechamiento de la frontera agrícola en dos municipios de la Sabana Centro del país, Nemocón [4] y Sopó [5], donde las APPA se encuentran en proceso de constitución.

Aunque el porcentaje de la frontera agrícola afectada por las decisiones del MADR en cada uno de los casos citados es diferente, la discusión no se reduce a la proporción––mínima o extensa––del mapa municipal que termine incorporada al área de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación. El punto clave radica en que le atribuye al Ejecutivo la facultad de definir los usos permitidos, restringidos y prohibidos del suelo destinado a la producción agropecuaria, relegando la autonomía territorial a un plano meramente formal. Las declaratorias de APPA deben ser acogidas en los planes de ordenamiento territorial, sin que sea necesaria la participación de las entidades territoriales en la formulación de la APPA.

Así las cosas, en nuestra intervención, concluimos que el numeral 2 del artículo 10 de la Ley 388 de la 1991, introducido por el artículo 32 del PND 2022-2026, vulnera la autonomía territorial porque el MADR termina asumiendo competencias reservadas a las entidades territoriales para establecer los usos permitidos, complementarios, restringidos y prohibidos del suelo, incluyendo qué y cómo puede producirse en estas zonas, sin que exista justificación alguna para la atribución de esta función.

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[1] “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”.

[2] Corte Constitucional. Sentencia C-138 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo, consideración jurídica 44.

[3] UNIDAD DE PLANIFICACIÓN RURAL AGROPECUARIA. Identificación de las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA) en la región sur del departamento de La Guajira: Municipios de La Jagua del Pilar, Urumita, Villanueva, El Molino, San Juan del Cesar, Distracción, Fonseca, Barrancas y Hatonuevo del departamento de La Guajira. [En línea]. Bogotá D.C.: UPRA, 2024. [Consulta: 16‑04‑2025], p. 260. Disponible en: https://upra.gov.co/es-co/Publicaciones/20240619_APPA%20La%20Guajira.pdf, p. 289.

[4] UNIDAD DE PLANIFICACIÓN RURAL AGROPECUARIA. Anexo técnico. Proyecto de Resolución “Por la cual se declara un Área de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) en el municipio de Nemocón de la Provincia de Sabana Centro ubicado en el departamento de Cundinamarca y se dictan otras disposiciones”. Bogotá D.C.: UPRA, 2024.

[5] UNIDAD DE PLANIFICACIÓN RURAL AGROPECUARIA. Documento técnico de soporte: Declaratoria APPA municipio de Sopó‑Cundinamarca. Bogotá D.C.: UPRA, 2025.