Cepal: Cómo evitar que el covid-19 lleve a una crisis alimentaria

A mediados del mes pasado, se dio a conocer el Informe Covid-19. Cepal-FAO, que contiene recomendaciones de política para los países, encaminadas a “sostener la demanda, administrar el comercio de alimentos durante la emergencia y evitar que su prolongación conduzca a una crisis alimentaria regional”. A continuación, reproducimos apartes de dicho trabajo:

La pandemia del covid-19 tiene efectos sobre las actividades del sistema alimentario (producción, transformación, distribución, comercio y consumo de alimentos) y sus resultados, sobre todo en términos de seguridad alimentaria y bienestar social.

Hay cinco canales externos a través de los cuales el covid-19 afecta a la región: a) la disminución de la actividad económica de sus principales socios comerciales y sus efectos; b) la caída de los precios de los productos primarios; c) la interrupción de las cadenas globales de valor; d) la menor demanda de servicios de turismo, y e) la intensificación de la aversión al riesgo y el empeoramiento de las condiciones financieras mundiales.

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Los mercados internacionales hasta ahora responden bien, pero su resiliencia no está garantizada si la pandemia se extiende en el tiempo

Flujos y existencias. En la última década, el comercio agroalimentario mundial ha sido más estable y dinámico que el comercio mundial total, con tasas de crecimiento promedio acumulativo anual del valor de las exportaciones totales y agroalimentarias de 4.5% y 6.8%, respectivamente, en 2017-2018. El volumen de comercio de los principales productos alimenticios (arroz, maíz, soya y trigo) también aumentó sostenidamente como promedio acumulativo anual en 2007-2008 y 2019-2020: 5.6% en el caso de la soya, 4.4% en el del maíz, 3.6% en el del trigo, y 3.4% en el del arroz.

–        La pandemia se da en un contexto favorable en existencias de los principales cereales para la seguridad alimentaria (arroz, maíz y trigo).

Precios internacionales. En la actualidad, la producción de alimentos muestra una situación favorable, especialmente en el caso de los cereales, la base de la dieta mundial. La emergencia ha coincidido con una coyuntura de reducción de los precios internacionales de la mayoría de los grupos de productos básicos. En promedio, los precios de los alimentos disminuyeron 9.1% en enero-abril del 2020, en comparación con caídas de 12.5% del precio de los metales y del 47.9% de los de la energía.

• La tendencia general de los precios de la mayoría de los alimentos es a la baja.El único producto cuyo precio internacional aumentó en enero-mayo del 2020 fue el arroz (15.7%); por el contrario, cayeron los del trigo (-8.3%) y del maíz (-16.2%). Con excepción de los precios internacionales del banano y del café arábica, que aumentaron 10.5% y 5.4%, respectivamente, los de productos con pesos importantes en las canastas de exportación de los países de la región evolucionaron a la baja entre enero y mayo del 2020: productos del complejo de la soya –torta de soya (-4.7%), fríjol soya (-7.2%), aceite de soya (-21.9%)–, del café robusta (-8.5%) y del cacao (-11.0%).
• Por su parte, los mercados mundiales de fertilizantes, que mostraban una tendencia a la baja desde finales de 2018, revirtieron parcialmente esa caída a principios del 2020.

Señales de alerta en los mercados nacionales de alimentos

La oferta: prevención de fallas en la producción y distribución. 

• Por su propia naturaleza, el sector alimentario puede adaptarse de mejor manera a la crisis que el promedio de la economía.
• El teletrabajo tiene un alcance muy limitado en el sector alimentario y la vulnerabilidad económica de los trabajadores agrícolas ante episodios de presión desde la oferta es comparativamente baja.
• El problema de la interrupción de la cadena de pagos tiene consecuencias específicas en el sector agrícola, que se caracteriza por una multiplicidad de actores, millones de pequeñas empresas agrícolas informales que producen bienes primarios, la dependencia del clima y de otros bienes públicos, ciclos biológicos de largo plazo y volatilidad de precios, además de otras incertidumbres y riesgos.
• Para asegurar el financiamiento de las actividades productivas se han implementado prórrogas automáticas para los créditos de la agricultura campesina y se ha capitalizado la banca de desarrollo para atender al sector agrícola (en Chile); la devolución de impuestos a las exportaciones para mejorar la liquidez de las empresas (en Ecuador) y programas de compras públicas de alimentos básicos con precios mínimos garantizados (en México se ha aplicado al maíz, entre otros).
• La oferta de alimentos también puede verse afectada por la interrupción de la cadena de suministro. Los grandes mercados mayoristas y la red de mercados minoristas locales (ferias, supermercados y otros) están especialmente expuestos, porque son espacios donde se concentran miles de trabajadores y consumidores.

La demanda: reducción de la capacidad de compra y cambios en la dieta

1. Reducción de la capacidad de compra.

• La recesión económica mundial aumentará la pobreza y el hambre y otras formas de inseguridad alimentaria, en especial en países con redes de protección social débiles. En América Latina y el Caribe, la Cepal pronostica una retracción del PIB de menos 5.3% en el 2020; se producirá una caída más intensa en México (-6.5%) y América del Sur (-5.2%) que en el Caribe (-2.5%) y el conjunto de Centroamérica (-2.3%).
• Muchos países de la región han llevado a cabo transferencias de ingresos en efectivo u otras formas de asistencia alimentaria en especie, de acuerdo con sus condiciones operativas y experiencia. Bolivia y El Salvador han optado por hacer transferencias en efectivo, mientras que en otros como Chile, Guatemala y Honduras se reparten canastas de alimentos.
• También se han mantenido los programas de alimentación escolar, normalmente financiados por el presupuesto público.
• Para proteger el acceso de los consumidores de más bajos ingresos a productos de consumo popular, varios países han puesto en práctica medidas orientadas al control o fijación de precios. En algunos casos, esto se ha implementado por medio de recomendaciones a la industria alimentaria (como en Chile al inicio de la pandemia) y en otros casos, mediante la fijación de precios máximos para algunos productos alimenticios y de sanidad de consumo masivo (como en la Argentina). También se han establecido medidas para vigilar el precio de los insumos agropecuarios y controlar los costos de producción agrícolas, como es el caso de Colombia.
• En cuanto a las familias rurales, en casi todos los países de la región existen programas para implementar módulos modernos de autoconsumo (programas de riego, invernaderos, ganadería de especies menores para el autoconsumo y otras tecnologías), que suman un aporte sustantivo al consumo familiar. Estas iniciativas se vienen llevando a cabo desde antes de la crisis y ahora deben potenciarse como una opción complementaria.

2. Cambios en los patrones de consumo y uso de los alimentos.

• La caída de los ingresos probablemente cambiará la dieta de los hogares y de las personas que destinan un alto porcentaje de sus gastos totales a la alimentación. En estas circunstancias se suelen remplazar alimentos más nutritivos y caros (lácteos, carnes, frutas y verduras, pescados y mariscos, entre otros) por otros más baratos y con mayor contenido de grasas saturadas, azúcar, sodio y calorías. Esto agravará la desigualdad nutricional que precedía a la pandemia.
• La crisis ha reducido el acceso a alimentos frescos como las frutas y verduras, dadas las restricciones impuestas a las ferias y otros mercados locales en los que la población compraba esos productos. La limitación del número de salidas para comprar alimentos favorece la compra de productos no perecederos y, en muchos casos, altamente procesados.
• Así mismo, la forma de acceder a los alimentos para su consumo final ha cambiado: ha aumentado el uso del comercio electrónico para la obtención de productos preparados listos para su consumo y para la compra de alimentos en general. Estas opciones son más accesibles para los hogares de mayor poder adquisitivo. En Chile, Colombia y Costa Rica existen experiencias exitosas de digitalización de ferias y mercados mayoristas, con entrega incluida.

Alza de los precios locales de los alimentos

• El covid-19 ha incrementado el riesgo de volatilidad de la trayectoria futura de los precios locales de los alimentos. Al cierre de esta edición, se observan alzas en algunos productos, y el índice de precios de los alimentos ha aumentado más que el índice de precios al consumidor (IPC) en casi todos los países de los que se dispone de información actualizada.
• Los productos con mayores alzas fueron los huevos, el arroz y las papas. Los aumentos más generalizados se observan en el Uruguay, Colombia y el Brasil, que también están entre los países con mayor inflación de alimentos.
• La devaluación de las monedas presiona al alza los precios de los alimentos, sobre todo cuando el componente importado de estos es elevado. En enero-abril del 2020, se produjeron caídas significativas del bolívar (-41%), el peso mexicano (-22.7%), el real (-22.4%), el peso colombiano (-16.4%), el peso uruguayo (-14.2%), el peso chileno (-9.4%), y el peso argentino (-8.5%).

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Vulnerabilidades del sistema alimentario regional

Las vulnerabilidades del comercio internacional de alimentos.

Importaciones

– La relación entre las importaciones de alimentos y las exportaciones totales es un indicador de seguridad alimentaria en la dimensión de estabilidad. Los valores elevados indican que la vulnerabilidad es alta, pues una gran proporción de los ingresos de las exportaciones debe destinarse a la compra de alimentos. En la región, los países más vulnerables son los del Caribe: en 11 de ellos el valor de las importaciones es superior a 50% del valor de las exportaciones y, en 6, supera el 100%. En el extremo opuesto, Argentina, el Brasil, México, Chile y Bolivia presentan valores inferiores a 5%.

Exportaciones

– Una alta proporción de exportaciones agrícolas en el total de exportaciones también puede constituir un factor de vulnerabilidad, dependiendo de la diversificación de los mercados de destino y del grado en que hayan sido afectados por el covid.

– En general, los mercados de destino de las exportaciones agrícolas son pocos; principalmente, Estados Unidos y la Unión Europea y, cada vez en mayor medida, China –sobre todo en el caso de Uruguay, Brasil y Argentina–. Estos tres mercados de destino han sido muy afectados por la pandemia. Los países más dependientes del mercado de Estados Unidos son Costa Rica, Guatemala, México y Nicaragua.

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Vulnerabilidades de los trabajadores en el sistema alimentario

– La agricultura en América Latina y el Caribe es intensiva en mano de obra: a este sector corresponden 5% del PIB y 13.9% de la población ocupada. Frente al covid-19, los trabajadores de todos los eslabones de la cadena están expuestos desde el punto de vista tanto físico como económico.

– Los trabajadores agrícolas, según el índice de la red de información ocupacional O*Net, están entre los que requieren el menor nivel de proximidad física con otras personas de toda la economía (45 en una escala del 1 al 100) para llevar a cabo sus tareas. Los riesgos surgen porque estos puestos se han clasificado como esenciales y las tareas asociadas no pueden realizarse de forma remota. Por ello, los trabajadores siguen circulando e interactuando entre sí, incluso en caso de cuarentena. Además, los trabajadores agrícolas presentan tasas elevadas de informalidad en la región y sus sueldos son inferiores al promedio.

– Los puestos de trabajo de los eslabones finales de la cadena son de alto riesgo. Los trabajadores de los mercados mayoristas y minoristas (ferias, mercados y supermercados) siguen trabajando en una situación de alto riesgo de contagio, y sus sueldos no compensan ese mayor riesgo. Los sueldos de los trabajadores de restaurantes y del sector del turismo en general son bajos y sus puestos han tendido a desaparecer por la caída de la demanda, y, en el caso de los repartidores de comida a domicilio, los ingresos también son bajos y la informalidad es elevada.

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Medidas urgentes para evitar que la crisis sanitaria se transforme en una crisis alimentaria

– Frente a la fuerte caída del PIB, los ingresos y las remesas, y al aumento de la pobreza extrema, el hambre y los precios de los alimentos, la Cepal y la FAO proponen un decálogo de medidas para impedir que la crisis sanitaria se transforme en una crisis alimentaria. (Ver recuadro).

– Sobre la base de ese decálogo, se han seleccionado dos áreas en las que se proponen medidas urgentes: un bono contra el hambre en apoyo a la población en situación de extrema pobreza y acciones de apoyo financiero a productores agrícolas (líneas de créditos blandos y bono de inversión productiva).

Un bono contra el hambre

– La Cepal y la FAO proponen un bono contra el hambre, como complemento al ingreso básico de emergencia propuesto por la Cepal. Para el cálculo del costo del bono se utilizaron las estimaciones del número de personas en situación de pobreza extrema en 17 países de América Latina en el 2020: 83.4 millones de personas (13.5% de la población). El valor del bono sería equivalente a 70% de una línea regional de pobreza extrema (la línea regional de pobreza extrema era de US$67 en el 2010).

– Se calcularon los costos de un bono contra el hambre para tres escenarios de población en situación de pobreza extrema: a) el total de personas en esa situación; b) las personas menores de 15 años, y c) las personas mayores de 65 años. Teniendo en cuenta que algunos países podrían realizar transferencias mayores, también se calcularon los costos de transferencias por el 100% de la línea de pobreza extrema.

– La Cepal y la FAO proponen la entrega de un bono contra el hambre a toda la población en situación de pobreza extrema. Esta opción tiene un costo estimado de US$23.500 millones (0.45% del PIB regional).

Créditos blandos y bonos de inversión productiva

– Para evitar fallas en cascada y mantener funcionando la cadena de pagos es clave proteger a las empresas y sus trabajadores, especialmente en los segmentos más vulnerables. Para otorgar liquidez a las empresas se proponen dos medidas complementarias:

5. a) Otorgar liquidez mediante créditos blandos a empresas del sector productivo agrícola que operan en condiciones críticas. Para asegurar la producción, se propone incrementar en 20% el monto de la cartera al sector. Esta política debe considerar sistemas de garantías, seguros y otros incentivos que ayuden a las empresas. El aumento propuesto tiene un costo de US$5.500 millones (3.1% del PIB del sector). Esos recursos podrían ser movilizados mediante el aporte de los organismos financieros multilaterales, la banca de desarrollo y otros actores.
6. b) Incrementar la inversión productiva en las fincas de los agricultores más rezagados, mediante un bono de inversión productiva de US$250 por explotación, entregado una sola vez, para adquirir fertilizantes, semillas y otros insumos. Se busca asegurar la alimentación de estas familias, mediante la promoción de módulos de autoconsumo capaces de generar excedentes comercializables. Considerando un universo del 40% del total de la agricultura familiar de la región (unos 6.8 millones de fincas), esta medida tendría un costo de US$1.700 millones.

– En esta tarea se deben comprometer las empresas alimentarias (agroindustrias y cadenas de restaurantes) que adquieren suministros de la agricultura familiar y de los pescadores artesanales. Ante la caída de la demanda nacional e internacional, especialmente de productos de mayor valor, es posible que las cosechas se pierdan en los campos, como ya se observa en algunos países. Las medidas se pueden complementar con compras públicas en el marco de programas existentes para adquirir parte de esta producción al costo y derivarla a los programas de asistencia alimentaria.

Decálogo de medidas para que la crisis sanitaria no se transforme en una crisis alimentaria 

Con las diez medidas propuestas se buscan tres objetivos:

– Que todos los hogares, especialmente aquellos en condición de pobreza extrema y de inseguridad alimentaria severa, accedan a una alimentación suficiente y nutritiva:

1) Reforzar el ingreso básico de emergencia propuesto por la Cepal con un bono contra el hambre. 

2) Reforzar los programas de alimentación escolar para garantizar la alimentación de niñas y niños y adolescentes.

3) Apoyar con subsidios monetarios o con donaciones de alimentos provenientes de las empresas y los Gobiernos a las iniciativas de asistencia alimentaria de las organizaciones de la sociedad civil.

– Que todas las empresas y actores del sistema alimentario puedan realizar sus tareas sin interrupciones:

4) Otorgar apoyo financiero (crédito y subsidios productivos) a las empresas agropecuarias, orientado principalmente a la agricultura familiar

5) Ajustar los protocolos de sanidad y salud en la producción, el transporte y los mercados mayoristas y minoristas.

6) Expandir y garantizar el funcionamiento de los programas de apoyo a la producción de autoconsumo.

7) Asegurar el financiamiento, la asistencia técnica y el acceso a insumos y mano de obra a los agricultores y los pescadores artesanales.

– Que los países cuenten con alimentos suficientes para garantizar el abasto a precios razonables:

8) Establecer o mantener mecanismos ágiles de consulta y coordinación público-privada entre todos los actores del sistema alimentario, abarcando la producción, el abastecimiento, la distribución y el acceso a alimentos.

9) Impedir que los mercados mayoristas y minoristas y las agroindustrias se cierren o disminuyan sus operaciones.

10) Continuar con las políticas que han mantenido abierto el comercio mundial de alimentos, en particular evitando medidas proteccionistas que aumenten el precio de los alimentos.