Revista Nacional de Agricultura
Edición 1026 – Junio 2022
En la carpeta del presidente electo está el documento que contiene las propuestas de política pública sectorial y transversal para el periodo 2022-2026, elaborado por la SAC y sus gremios afiliados, cuya implementación contribuiría al desarrollo del agro y al mejoramiento de las condiciones de vida de los más de 11 millones de habitantes que hoy tiene el campo colombiano.
El campo le habla al próximo presidente. Tres recetas para desarrollar por fin el campo colombiano, como se titula dicho trabajo, se divide en tres grandes bloques: 1) Seguridad alimentaria y sus habilitantes, 2) Dotación de bienes públicos y presupuesto, y 3) Política rural de largo plazo e institucionalidad agropecuaria. A continuación, presentamos una síntesis del documento en mención:
1. SEGURIDAD ALIMENTARIA Y SUS HABILITANTES
Es innegable la importancia de las políticas públicas para que el sector agropecuario desarrolle su potencial y contribuya efectivamente a la reducción de las brechas sociales y económicas, no solo por su papel en la producción, sino por su aporte a la alimentación, nutrición y salud de la población colombiana. Consideramos que a pesar de los esfuerzos de los gobiernos anteriores, Colombia tiene mucho por hacer para garantizar el derecho a la alimentación de todos sus habitantes, el cual hoy se ve amenazado por los efectos de las cuatro grandes crisis vividas en los últimos veinticuatro meses: la pandemia del covid-19, los más de 3 mil bloqueos a las carreteras colombianas (mayo 2021), la crisis de las cadenas de suministro y la invasión rusa a Ucrania.
Adicionalmente, los compromisos de Colombia en materia de Objetivos de Desarrollo Sostenible al 2030, la transición hacia la producción y consumo sostenible de alimentos y las metas en materia de carbono neutralidad al 2050, plantean la necesidad de diseñar políticas públicas efectivas, que faciliten el desarrollo y rentabilidad de los productores agropecuarios.
Es imperativo que el próximo gobierno haga de la seguridad alimentaria un pilar de la estrategia de seguridad nacional y garantice que los recursos y el diseño e implementación de políticas públicas tengan como eje central la producción rentable y sostenible de alimentos. Esto debe ir acompañado de un modelo económico que fomente la empresarización de pequeños, medianos y grandes productores, dignifique al trabajador rural, fortalezca e integre las cadenas de valor y garantice la seguridad en sus tres dimensiones: disponibilidad, acceso y consumo.
Habilitantes de la seguridad alimentaria
Seguridad jurídica de la propiedad rural. Con 40 millones de hectáreas aptas para la producción de alimentos con los cuales garantizar la seguridad alimentaria y dinamizar las exportaciones, el gobierno debe plantearse metas y recursos concretos en materia de finalización del inventario de baldíos de la Nación, programas de titulación de tierras a pequeños productores, materialización del catastro multipropósito, garantías para evitar la invasión de tierras, y mecanismos para garantizar la seguridad jurídica que contribuyan la estabilidad y crecimiento de las inversiones agropecuarias existentes. Así, el gobierno nacional debería sacar adelante la Ley de Tierras, que no tuvo trámite en el periodo 2018-2022.
Dignificación y formalización laboral rural. Es inaceptable que 86% de los trabajadores del sector rural se encuentren en la informalidad laboral, y que 75% devenguen menos de un salario mínimo mensual. El próximo gobierno debe proteger y fomentar la generación de empleos formales, con herramientas innovadoras que atiendan las particularidades del mercado laboral en el campo y que dignifiquen la labor de quienes garantizan la alimentación de los colombianos.
Desde la SAC, hemos promovido un proyecto de ley para la formalización y la protección de los trabajadores del sector rural, dirigido al establecimiento del Contrato de Trabajo Agropecuario, que atiende las necesidades propias de la actividad agropecuaria estacional, y la simplificación en la cotización, a través del pago único del Jornal Rural Integral, por medio del cual se cubren y liquidan todas las prestaciones sociales.
Crédito y aseguramiento. El crédito de fomento es determinante para el desarrollo sostenible del sector agropecuario, en dos vías: a) permite atender las necesidades de acceso a la población más pobre y vulnerable para el desarrollo de una actividad productiva sostenible, y b) es dinamizador del crecimiento de la productividad y competitividad sectorial.
Para lograr esto, se requiere una política de crédito con un presupuesto suficiente para el subsidio a la tasa de interés, particularmente para pequeños y medianos productores. A través de los años se han impulsado diferentes tipos de Líneas Especiales de Crédito (LEC), que apoyan a mujeres y jóvenes rurales, la asociatividad, integración vertical, la obtención de certificaciones para acceder a mercados internacionales y la bioseguridad e inocuidad en la producción de alimentos, entre otras. Sin embargo, el apoyo vía subsidio a la tasa de interés no supera los $115.000 millones anuales, distribuidos en diez de esas líneas.
El próximo gobierno deberá garantizar presupuestos anuales sólidos para fondear las LEC. Cuando el Banco de la República viene incrementando la tasa de interés para contener la inflación, es más necesario el crédito de fomento en condiciones que permitan incentivar la producción rentable de alimentos y contribuir así a la seguridad alimentaria.
Un mayor acceso al crédito de fomento por parte de pequeños productores, implica también la revisión de las ponderaciones de sustitución dispuestas por el Banco de la República y que se privilegie la colocación de recursos propios de los intermediarios entre los productores más vulnerables. También se deben promover otras estrategias, como el financiamiento no bancario.
Respecto al Fondo de Garantías Agropecuarias (FAG), se sugiere que se evalúe la ampliación a un sistema que incluya garantías mobiliarias y flexibles, que permitan cubrir las obligaciones financieras con el flujo de caja esperado de los proyectos productivos, entre otros elementos.
También es indispensable fortalecer el aseguramiento como una herramienta de mitigación y prevención de riesgos climáticos. Se recomienda contemplar medidas de aseguramiento entre los entes territoriales y el gobierno nacional, para la protección de zonas específicas, a través de seguros paramétricos o por índice, que permitan cubrir no solo riesgos biológicos, climáticos y sanitarios, sino riesgos de mercado para evitar que desmejoren los ingresos de los productores. Esto implica consolidar un presupuesto suficiente para atender la demanda de seguro a través del Incentivo al Seguro Agropecuario (ISA).
Fortalecimiento de la política nacional de agroinsumos. La disrupción en las cadenas de suministro en el 2021, y la invasión de Rusia a Ucrania, hechos que han encarecido los insumos, reducido las áreas sembradas de algunos cultivos de ciclo corto y elevado la inflación, evidencian la necesidad de fortalecer la capacidad de producción nacional competitiva de los mencionados bienes, así como la creación de sólidos mecanismos de mitigación de impactos como los que se han presentado desde junio del año pasado.
El impacto que ha sufrido el sector en los últimos doce meses, muy seguramente se prolongará y requerirá del próximo gobierno su atención desde su inicio. Las siguientes son algunas de las herramientas que deben hacer parte de este trabajo de corto, mediano y largo plazos:
a) Fortalecimiento de las transferencias económicas a los consumidores más vulnerables para la compra de alimentos.
b) Apoyo económico a productores para amortiguar el costo de sus insumos, líneas de crédito de capital de trabajo para atender esta situación, con enfoque en un sólido subsidio a la tasa de interés y periodos de gracia. c) Seguimiento a los canales de comercialización para evitar fenómenos especulativos. d) Gestión diplomática y comercial para asegurar el suministro de insumos y materias primas. e) Fortalecimiento de la infraestructura de almacenamiento, transporte y distribución de insumos y productos agropecuarios y de las compras públicas de alimentos e insumos. f) Creación de incentivos para impulsar la inversión en producción e innovación nacional de materias primas y fertilizantes.
De igual manera, es necesario el acceso permanente a la información pública, gratuita, anonimizada y en tiempo real, que reposa en el Ministerio de Agricultura y en la Dian, sobre la nacionalización de importaciones e inventarios de fertilizantes y sus insumos, y en general a toda aquella derivada de las disposiciones establecidas por el régimen de libertad vigilada, con el fin de garantizar la transparencia del mercado y facilitar la toma de decisiones de producción por parte de los agricultores.
Política comercial. El uso de las herramientas e instrumentos de política de defensa comercial establecidos en el marco de la OMC y los diferentes acuerdos comerciales suscritos por nuestro país, son fundamentales para que, caso a caso, producto a producto y según las evaluaciones objetivas, el país pueda aplicar con rigor, medidas antidumping, compensatorias y de salvaguardia, para crear condiciones de competencia, equilibradas y equitativas, para la producción nacional, frente a la oferta de productos importados que presenten distorsiones en sus precios, resultado de políticas públicas en sus lugares de origen.
Se deben mantener los mecanismos de estabilización (Sistema Andino de Franja de Precios, fondos estabilización de precios), en productos expuestos a altas distorsiones en los mercados internacionales por efecto de los subsidios y protecciones de países desarrollados y socios comerciales.
Para la SAC es de la mayor importancia que el gobierno nacional fortalezca la capacidad técnica de los equipos de los ministerios de Comercio y Agricultura, para que la defensa comercial de los intereses del sector agropecuario sea efectiva. Así mismo, se recomienda aprovechar los acuerdos comerciales vigentes para detonar el potencial exportador agropecuario de nuestro país, y respetar los compromisos establecidos en los diferentes acuerdos.
La gestión diplomática de la Cancillería debe ir de la mano de la política comercial acordada por las carteras de Comercio y Agricultura, para evitar barreras comerciales no arancelarias. En particular, solicitamos al nuevo gobierno que se adelante una profunda revisión de la Comunidad Andina de Naciones, CAN, de tal forma que, al actualizar las normas de este fallido esquema de integración para el sector agropecuario, se garantice un verdadero comercio bilateral que favorezca el potencial y los intereses del agro colombiano.
Seguridad, orden público y justicia. Para la SAC y sus afiliados es de la mayor importancia que el gobierno nacional garantice el fortalecimiento de las capacidades de la fuerza pública, acorde con las necesidades del país. Así mismo, es perentorio que se mantenga la colaboración armónica y efectiva con la rama judicial para que se lleve ante la justicia a quienes atenten contra los productores del campo y la seguridad alimentaria del país, en el marco de la Constitución y la Ley.
De igual forma, es necesario fortalecer las capacidades y la presencia de la fuerza pública en los territorios, frente al narcotráfico, la minería ilícita, el terrorismo, la presencia de grupos armados al margen de la Ley, la extorsión, el contrabando, la falsificación, el abigeato y la piratería.
Gestión integral del cambio climático. El agro es altamente vulnerable al cambio climático, y su impacto puede tener serias consecuencias negativas en la seguridad alimentaria, razón por la cual es fundamental la articulación de acciones entre los distintos sectores de la sociedad, de cara a los desafíos que plantea este fenómeno.
El sector tiene un rol fundamental en la captura de carbono, generación de energías renovables y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero. En las medidas de adaptación, son importantes las estrategias que aceleren la implementación de programas dirigidos a la investigación de modelos productivos que mejoren la eficiencia, competitividad y capacidad de adaptación al cambio climático, los análisis de riesgo y vulnerabilidad por cambio climático, sistemas de información en temas climáticos, el fortalecimiento de las capacidades de adaptación de los productores al cambio climático y la gestión del riesgo de desastres, sistemas de monitoreo y evaluación de la adaptación al cambio climático, entre otros. Estas acciones se encuentran planteadas en el Plan Integral de Gestión del Cambio Climático del Sector Agropecuario y en la Ley de Acción Climática.
Política tributaria. Un adecuado marco regulatorio sectorial, sin duda es una poderosa herramienta para la toma de decisiones en materia de producción agropecuaria. El tratamiento tributario del sector, en particular en cuanto hace al IVA y al impuesto de renta, ha sido objeto de permanente discusión en los distintos gobiernos, más desde una óptica de recaudo fiscal que desde su impacto en el costo de la alimentación para los colombianos. No es sano modificar el régimen de exentos del IVA a productos agropecuarios, ni de excluidos a insumos y maquinaria, pues ello terminaría encareciendo el costo de los alimentos. Así mismo, es importante que se revise y unifique el IVA para la cadena de aceites y grasas.
En la iniciativa presentada por el gobierno al Congreso el año pasado se pretendía crear un impuesto al consumo de 8% para insumos críticos del sector, enmarcados en lo que se conoció como el capítulo de “impuestos verdes”. Por fortuna, esta iniciativa fue retirada. Para la SAC, la discusión de este tipo de impuestos si es que el nuevo gobierno se embarca en una iniciativa de este tipo, debe incorporar elementos técnicos referidos al impacto en costos de producción, disponibilidad real y costo de insumos alternativos, efectividad de la medida, condición sanitaria e impacto de productos que se podrían ver afectados, entre otros.
Finalmente, en materia de impuesto de renta, hemos sugerido en diferentes reformas tributarias, que se contemple la posibilidad de tener un impuesto de renta diferencial para motivar las inversiones en el campo y así contribuir al fortalecimiento de nuestra seguridad alimentaria.
2. DOTACIÓN DE BIENES PÚBLICOS SECTORIALES Y PRESUPUESTO
A pesar de los esfuerzos de los gobiernos, la oferta de bienes y servicios para el campo sigue siendo insuficiente. Así, el compromiso de la nueva administración debe ser real en materia presupuestal, en un trabajo articulado con autoridades regionales y locales para que también hagan de la provisión de bienes públicos una prioridad.
La asignación de los recursos (presupuesto nacional, Sistema General de Regalías, Sistema General de Participaciones y obras por impuestos), debe hacerse con criterios técnicos y objetivos. En tal sentido, consideramos que la voz y el conocimiento de los productores y sus gremios resultan estratégicos para la definición, priorización y seguimiento a la inversión de los recursos que se destinen a la dotación de los bienes públicos rurales.
Consideramos importante que el gobierno evalúe la viabilidad técnica y jurídica de un Ocad-Agro, que garantice recursos exclusivos para la dotación de bienes públicos a las zonas rurales. Así mismo, se debería evaluar la creación de una disposición obligatoria para que todas las entidades del gobierno nacional, en sus presupuestos anuales de inversión, destinen un porcentaje significativo de recursos al mismo fin. Entre los bienes públicos rurales imprescindibles, aparecen:
Vías rurales. De los más de 140 mil kilómetros que conforman la red de vías terciarias del país, menos del 10% se encuentra en buen estado, razón por la cual la construcción y el mejoramiento de estas debe ser uno de los ejes centrales de la dotación de bienes públicos, garantizando:
1) Planeación. Se debe acelerar la implementación del Plan Maestro Intermodal, enfocado a conectar las zonas de producción con los centros de consumo. Esto está ligado directamente a la culminación del inventario de vías terciarias, que solamente asciende a 21.4% o 30.450 kilómetros. 2) Financiación. De acuerdo con las necesidades de inversión definidas en el Conpes 3857 (2016), para mejorar las vías en mal estado se requieren cerca de $43.25 billones en veinte años, o sea, un promedio de $2.5 billones anuales. 3) Priorización y ejecución. Se deben promover mecanismos que permitan el seguimiento y la verificación de la ejecución de los recursos, con participación de la ciudadanía y en particular de los gremios, para lo cual proponemos la constitución del Observatorio Público de Vías.
También se requiere la creación de un mecanismo regional que permita la participación de los sectores productivos en los procesos de definición y priorización de vías.
Distritos de riego e infraestructura de manejo de recursos hídricos. El país tiene un gran rezago en distritos de riego y drenaje: de 18.4 millones de hectáreas con potencial para ser cubiertas con este tipo de sistemas, tan solo 6% lo están. Es necesario, entonces, el compromiso del gobierno para incentivar las inversiones a través de alianzas público-privadas, así como la implementación de mecanismos para el cierre financiero en la construcción y administración de los distritos de riego, lo que requiere nuevos instrumentos legales que permitan viabilizar estas alternativas.
Educación y formación rurales. Estas deben tener un enfoque que garantice el conocimiento, desarrollo de competencias y fortalecimiento de la capacidad emprendedora del relevo generacional en el campo. La ciencia, tecnología e innovación, el bilingüismo, el desarrollo de habilidades “blandas” y las competencias apropiadas para los diferentes procesos de producción, transformación y comercialización de productos, son fundamentales para formar a los habitantes del campo.
Los esfuerzos del gobierno nacional deben contribuir a aumentar el acceso, mejora de la calidad y pertinencia de la oferta educativa del sector agropecuario, para lo cual es necesario involucrar al Sena, las universidades y al sector agroindustrial, a través de los gremios y empresas del sector, para la estructuración de programas de educación media técnica, enfocados a competencias para la producción agropecuaria.
Para la próxima administración, deberían ser líneas de trabajo: la articulación de la oferta educativa técnica y tecnología de entidades como el Sena, la ADR y Agrosavia; las fuentes de financiación exclusivas para la formación y el capital semilla para los emprendimientos rurales; aulas móviles para el campo, e incremento de la oferta de cupos en el Sena para el sector rural.
El servicio de extensión agropecuaria supera la asistencia técnica tradicional e incluye la formación del capital humano y social, el uso de tecnologías de la información y la comunicación, el acceso a mercados y principios del desarrollo sostenible en el acompañamiento integral a los productores agropecuarios, el cual deberá promoverse con especial énfasis en las mujeres rurales.
Salud rural. La disminución de las brechas históricas entre el campo y la ciudad, en acceso al sistema de salud sigue siendo un gran pendiente. El próximo gobierno deberá garantizar la oferta de servicios de salud, de manera articulada, focalizada y a través de estrategias que consideren las particularidades del campo. Se requiere consolidar un modelo especial de salud pública para las zonas rurales, con énfasis en la promoción y prevención.
Vivienda y servicios públicos domiciliarios. De acuerdo con el Dane, el déficit habitacional en las zonas rurales asciende a 64.5% (1.62 millones de viviendas), y el acceso a servicios públicos básicos es muy inferior al total nacional. Se requiere la voluntad del gobierno para la implementación de una política de vivienda rural y el aumento en la cobertura de servicios públicos, como saneamiento y electrificación.
Conectividad digital. Solo uno de cada seis hogares rurales cuenta con la posibilidad de usar internet, y el acceso a 4-G en el campo no supera 10% de la cobertura. Según el Dane, en el 2020, solo 23.9% de los hogares en el campo tenían conexión a internet.
La falta de conectividad impide la apropiación digital en áreas como bancarización, educación, comercio, formalización, salud, cultura y emprendimiento, entre otras. La competitividad sectorial también depende de las vías digitales, que no deben llegar solamente a las cabeceras municipales, sino a las zonas de producción.
El nuevo gobierno deberá impulsar la implementación del Plan Nacional de Conectividad Rural, no solo en territorios PDET, sino en todas las zonas rurales del país, especialmente en las más dispersas. También consideramos importante que, en el marco de las subastas del espectro, se establezcan instancias de participación de los gremios agropecuarios, para la identificación de la población beneficiaria y la puesta en marcha de la infraestructura en las zonas rurales.
El desarrollo de herramientas digitales de monitoreo del mercado y acceso a plataformas de venta de productos (marketplace), tienen un potencial importante para reducir la intermediación en la comercialización de la producción agropecuaria.
Política transversal para la mujer rural. En el campo colombiano hay más de 5.8 millones de mujeres, esto es, 48.2% del total de los habitantes de las zonas rurales del país. El diagnóstico sobre la situación de pobreza y desigualdad de la mujer rural evidencia que persisten las barreras de acceso al pleno ejercicio de sus derechos: 31.2% de ellas se encuentran en pobreza multidimensional, y el Índice de Pobreza Monetaria asciende a 46.5%
Estas y otras limitaciones evidencian la necesidad de una política de Estado integral, que consolide el papel de la mujer en los ámbitos laboral, económico, familiar y de representatividad social, como factor vital para dinamizar al agro y al sector rural. Esto implica definir un compromiso presupuestal serio y permanente para atender la política de mujer rural.
Aunque en materia de crédito se han hecho esfuerzos mediante programas subsidiados para la mujer y los jóvenes rurales, es indispensable crear mecanismos que aseguren el acceso a estos estímulos de fomento, dando incentivos adicionales, que reconozcan la realidad de esta población en la economía del cuidado, el buen comportamiento de pago, la asociatividad y el emprendimiento, entre otros.
Lo mismo ocurre con una política de acompañamiento integral, que debe priorizar a la mujer para fortalecer sus capacidades productivas y conocimiento de habilidades “blandas” y de empresarización, así como el fomento a la asociatividad y la participación de ellas en los programas de compras de púbicas y locales.
3. POLÍTICA RURAL DE LARGO PLAZO E INSTITUCIONALIDAD AGROPECUARIA
Es el momento de que Colombia le cumpla al campo, con compromisos reales que superen cualquier periodo presidencial o del Legislativo. Además de destinar el presupuesto necesario para tal fin, es de la mayor importancia que el diseño e implementación de la política rural se garantice en el largo plazo y que tenga un enfoque regional y de cada uno de los sectores del agro colombiano.
La articulación del gobierno nacional con los gobernadores y alcaldes, en lo público, y con los gremios de la producción, como representantes de los sectores que conforman la economía rural, resulta estratégica para el éxito del diseño e implementación de políticas en el territorio. La implementación de una política integral a largo plazo, con enfoque regional, resulta vital para la estabilidad económica, social y ambiental del país.
Durante los últimos años hemos insistido en la adopción de una política de Estado para el desarrollo e impulso del campo colombiano, sugiriendo medidas tales como:
Fortalecimiento de la institucionalidad agropecuaria. Es fundamental que quienes dirijan y trabajen en entidades del sector sean profesionales idóneos, con experiencia y conocimientos específicos. Además, los programas deben ser congruentes y hacer parte de una política integral de largo plazo, sin presiones políticas de ninguna índole.
En este orden de ideas, se debe garantizar la asignación de recursos en el Presupuesto General de la Nación, para el fortalecimiento institucional del sector, así como del Ministerio de Agricultura, para que pueda cumplir con el papel de formulador, director y coordinador de la política del desarrollo rural, agropecuario, pesquero y forestal, y de orientador de sus entidades adscritas y vinculadas, así como para que le sea posible articularse con otras carteras para el desarrollo de los programas de inversión y la destinación de recursos.
También es necesario mantener y fortalecer la institucionalidad gremial, que aportará toda su experiencia y conocimiento sectorial, para lo cual es fundamental el diálogo constructivo y el reconocimiento del impacto positivo que tiene la parafiscalidad agropecuaria, cuyos recursos son invertidos en investigación, transferencia de tecnología y búsqueda de mejores condiciones para los productores agropecuarios.
Creación del Consejo Superior Intersectorial para el Desarrollo Agropecuario y Rural. Sería la máxima instancia de articulación del gobierno nacional (con participación del sector privado), encargada de formular lineamientos generales de política, coordinar y articular la implementación de políticas públicas intersectoriales para el campo y el sector agropecuario. Todo esto, considerando factores ambientales, sociales, productivos, territoriales y económicos, que tenga un carácter vinculante por lo menos de doce años y que permitan la visión de largo plazo del sector, la construcción de consensos para la búsqueda, definición e implementación de soluciones que respondan a la realidad y necesidades del campo colombiano.
Producción agropecuaria como actividad de interés público y social. Para la implementación de programas que tengan como fin fomentar la inversión y el desarrollo del sector, en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 65 de la Constitución Política, lo cual se convierte sin duda en un gran mecanismo de seguridad jurídica. Esto permitirá la inversión a largo plazo con vigencias futuras y garantizará continuidad en la implementación de la política.
