Revista Nacional de Agricultura
Edición 1027 – Julio 2022
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE, en su Revisión de la Política Rural de Colombia, formula quince recomendaciones, con cuarenta líneas de acción, para que el país pueda mejorar el bienestar de las gentes del campo, trabajo que se debe hacer sobre tres pilares igualmente identificados por dicho organismo. A continuación, apartes del citado documento, que resulta muy oportuno en momentos en que el país se dispone a estrenar gobierno:
Colombia ha registrado un notable crecimiento económico en las últimas décadas, reduciendo la pobreza y el desempleo y mejorando el bienestar de los ciudadanos (…) No obstante, la política pública y el marco institucional en Colombia aún mantienen un sesgo del desarrollo rural centrado en las actividades primarias, la asistencia social y la seguridad, legado de una visión histórica de desarrollo centrada en lo urbano. Entender el desarrollo rural más allá de la agricultura hace parte de una transición que ya han emprendido varios países miembros de la OCDE (…).
Las regiones rurales en Colombia son fuente potencial de riqueza y bienestar, dada su gran diversidad y sus activos, pero se debe priorizar una serie de desafíos estructurales que históricamente han limitado las oportunidades de desarrollo rural: I) alta informalidad en la tenencia de tierra, II) la violencia que aún afecta a las comunidades rurales, III) una infraestructura de transporte deficiente con algunas regiones aún desconectadas de la red de vías y una calidad inadecuada de transporte terrestre, férreo o fluvial, IV) un bajo acceso a banda ancha, y V) el difícil acceso a servicios de salud y educación de calidad.
Para abordar estos “cuellos de botella” se requiere una política rural nacional comprehensiva que pueda coordinar las diferentes políticas sectoriales de desarrollo e involucrar a los actores locales en la implementación de las mismas. El país ya cuenta con muchos componentes para este enfoque comprehensivo de política rural, como los planes nacionales sectoriales con enfoque rural de la Reforma Rural Integral, y los mecanismos de planificación e inversión para adaptar las políticas nacionales a las necesidades locales (ejemplo: Pactos Territoriales o PDET). También hay avances en estrategias para las comunidades rurales, con programas innovadores para aumentar el ingreso de los agricultores (ejemplo, Agricultura por Contrato), el primer sistema detallado de información del uso del suelo rural (catastro multipropósito) y la modernización del proceso de formalización de tierras, con un número record de entrega de títulos de propiedad. Todo esto, con varias políticas nacionales relevantes para el desarrollo rural, como los planes de transporte multimodal, el plan de logística nacional o programas de turismo sostenible y de transición energética.
Para alcanzar un mayor bienestar rural, el gobierno necesita seguir construyendo sobre los avances alcanzados, implementando acciones centradas en tres pilares clave identificados en esta Revisión de la Política Rural de Colombiaque ha adelantado la OCDE: 1) establecer una política nacional comprehensiva de desarrollo rural de largo plazo que se centre en el bienestar de las personas y adopte un enfoque intersectorial, 2) priorizar la solución de los principales cuellos de botella para el desarrollo rural, aumentando la capacidad financiera y humana de las iniciativas en curso, y 3) crear una instancia de coordinación interministerial con mandato presidencial para armonizar el diseño y la implementación de políticas rurales a escalas nacional y local.
Esta revisión identifica 15 recomendaciones (con 41 líneas de acción) para apoyar a Colombia en la puesta en marcha de estos tres pilares claves, las cuales comprenden acciones en todos los niveles de gobierno y la participación activa del sector privado y la sociedad civil. (Ver recuadro).
Las regiones rurales siguen creciendo y continúan disfrutando de un bono demográfico. La población colombiana ha crecido en todas las regiones (…) Contrariamente a la tendencia global de envejecimiento, en especial en los países de la OCDE, las regiones rurales colombianas se benefician de una alta proporción de población joven (26% en 2021), muy por encima del promedio de la OCDE (17%) y otros países latinoamericanos de la OCDE, como Chile (19%). Esta estructura demográfica es una ventaja para las regiones rurales, ya que los jóvenes pueden impulsar la innovación y la vitalidad en la comunidad, siendo un activo importante para el crecimiento económico y el atractivo regional para la inversión.
Colombia ha registrado un notable crecimiento económico, pero las desigualdades regionales siguen siendo altas. En las últimas dos décadas, Colombia ha disfrutado de una notable estabilidad y crecimiento económico. De hecho, la tasa de crecimiento del PIB promedió 3.8% anual en 2000-2020, casi duplicando el tamaño de su economía en este periodo (90.9% de aumento total del PIB), muy por encima del crecimiento económico promedio en América Latina (49.7%) y el promedio de la OCDE (36.0%). Este crecimiento económico ha contribuido a reducir el desempleo (20% en 2000 a 13% en 2021) y la pobreza monetaria (de 55% en 2000 a 39% en 2021).
El crecimiento económico también ha ayudado a reducir las desigualdades regionales, ubicando a Colombia como el sexto país de la OCDE con la mayor caída en la desigualdad regional del PIB per cápita en 2008-2020. Así mismo, en 2010-2021, las pobrezas monetaria y multidimensional disminuyeron más rápidamente en las zonas rurales (-11.8 puntos porcentuales y -19.7, respectivamente) que en las urbanas (1.8 p.p. y -11.4, respectivamente). Además, la economía colombiana ha tenido una sólida recuperación de la crisis del covid-19, alcanzando en 2021 un PIB casi similar a los niveles pre-pandemia, y con programas sociales de apoyo a la población más pobre que evitaron un mayor impacto en los ingresos. Para 2022, Colombia sería el país de la OECD con mayor crecimiento económico (6.1% anual).
Sin embargo, Colombia debe adelantar mayores esfuerzos para distribuir mejor el crecimiento económico entre las regiones. En 2020, el país registró el nivel más alto de desigualdad regional del PIB per cápita (regiones más ricas vs. más pobres) dentro de la OCDE, con Bogotá registrando casi cinco veces el PIB per cápita de regiones rurales como Vaupés o Guainía. Las zonas rurales (según el Dane), registran niveles más altos de pobreza monetaria (44.6% en 2021) que las áreas urbanas (37.8%). Pero también hay desigualdad en educación, acceso a la conectividad de banda ancha, formalidad laboral, tenencia de tierras y seguridad. En general, las áreas rurales registran una proporción mucho mayor de personas con pobreza multidimensional (31.1% en 2021) que las ciudades (11.5%).
La economía rural está evolucionando más allá de la agricultura y las actividades primarias. La economía rural colombiana ha evolucionado de una economía principalmente agrícola a actividades económicas más diversificadas. Durante las últimas décadas, la participación de la agricultura en la economía nacional ha disminuido de manera significativa, pues ha pasado de representar 14% del PIB en 1995 a 6% en 2020. Esta tendencia también ha sido común en el desarrollo de países OCDE, que han progresado hacia niveles de ingresos más altos y una mayor diversificación en actividades terciarias (…) De hecho, para 2019, las actividades terciarias representaron el mayor valor agregado en las regiones rurales de Colombia. Entre ellas, las actividades de energía y administración pública (ejemplo, educación y salud) representaron la mayor fuente de valor agregado en las regiones rurales (67%).
La agricultura aún es el mayor empleador en zonas rurales, pero enfrenta obstáculos estructurales que dificultan aumentar su productividad y valor agregado. La agricultura sigue siendo la principal fuente de empleo en las economías rurales: emplea cerca de 62% de la mano de obra rural y concentra 16.4% de los trabajadores del país (unos 3.9 millones de personas), por encima de países latinoamericanos como México (12.8%). Colombia es uno de los 5 principales productores mundiales de café, flores y aceite de palma, y uno de los 10 principales productores mundiales de caña de azúcar, banano, piña y cacao. Después de los minerales y materiales relacionados, los productos agropecuarios representan el segundo grupo de exportación más importante del país (cerca de 20% de las exportaciones en los últimos cuatro años).
Sin embargo, la productividad agrícola en Colombia se mantiene por debajo del promedio nacional y de otros países de América Latina, lo que afecta el valor agregado del sector y los ingresos de los agricultores. En 2021, la productividad laboral agrícola se ubicó 59% por debajo de la productividad laboral nacional, sin presentar avances significativos desde 2005 (60%).
Las economías rurales deben acelerar su diversificación para aumentar las oportunidades de ingreso. En países OCDE, los agricultores que complementan sus ingresos con actividades no agrícolas son más resistentes a las perturbaciones externas que afectan a la producción agrícola y tienen por lo tanto más probabilidades de alcanzar un mayor nivel de bienestar sostenible (…) Por ejemplo, en países como Estados Unidos, la gran mayoría de los hogares agrícolas ganan hoy más dinero con actividades no agrícolas o indirectamente relacionadas con el sector (…).
Las regiones rurales son una fuente de bienestar y crecimiento para Colombia, con gran potencial aún por movilizar. Esto, gracias a que cuentan con una serie de activos ambientales, culturales y económicos: diversidad étnica, biodiversidad, riqueza de recursos, cadenas de valor de la agricultura, turismo ecológico y cultural, proyectos de energías renovables, bioenergía y minería ambientalmente sostenible.
Sin embargo, las regiones rurales enfrentan desafíos estructurales históricos que impiden aprovechar sus capacidades y lograr un mayor bienestar. La política de desarrollo rural ha estado históricamente asociada a las actividades primarias, la asistencia social y la provisión de seguridad. La rápida urbanización del país y el largo conflicto interno que ha afectado principalmente las zonas rurales, capturaron por varias décadas una gran parte de la agenda de política pública en el país, impidiendo que las comunidades rurales movilizaran todo su potencial de crecimiento y se crearan nuevas oportunidades de desarrollo fuera de las actividades primarias.
Los desafíos estructurales más importantes para el desarrollo rural en Colombia incluyen: informalidad y concentración de la tierra, informalidad laboral, falta de información rural, deficiente infraestructura de transporte, baja conectividad de banda ancha, reducido acceso y calidad de servicios y seguridad y confianza en las instituciones.
Se necesita una política rural comprehensiva para solucionar los problemas históricos rurales y a armonizar los esfuerzos del gobierno. Colombia puede mejorar la diferenciación entre el desarrollo rural y el desarrollo agrícola, aclarando el uso de los conceptos: “agricultura”, “ruralidad” y “campo” en las políticas nacionales (…) El Minagricultura lidera la política rural, pero con un enfoque agropecuario (…) Ha puesto en marcha políticas clave para la productividad agrícola (ejemplo, el fortalecimiento del Sistema Nacional de Innovación Agrícola) y una serie de programas que abordan los principales problemas estructurales de los agricultores, como el de Alianzas Productivas, Agricultura por Contrato y el Campo Emprende, que han logrado aumentar la cobertura de la política agrícola y la participación del sector privado en su implementación.
Pero la mayoría de los programas estratégicos de esta cartera se enfocan a mejorar la competitividad del sector agropecuario, con excepción del trabajo sobre mujer rural, el uso de la tierra y El Campo Emprende (…) Por ejemplo, objetivos de desarrollo rural, como aumentar bienes públicos o mejorar los ingresos rurales atienden principalmente a proyectos productivos agrícolas. Por lo tanto, clarificar el rol del Ministerio en la política rural es crucial para ayudar a movilizar sinergias con otras políticas públicas y aumentar la eficiencia del uso de recursos para la competitividad agrícola.
Colombia tiene una amplia gama de políticas y mecanismos institucionales para adoptar una visión intersectorial de desarrollo rural. Como parte de la Reforma Rural Integral, el actual gobierno ha creado dieciséis planes nacionales sectoriales de desarrollo rural, que incluyen una visión rural dentro de diferentes políticas sectoriales, las cuales son esenciales para solucionar las principales necesidades de infraestructura, desarrollo social, productividad de la agricultura familiar y formalización laboral.
Dichos planes nacionales son: Rutas para la Integración Regional (Mintransporte), Especial de Educación Rural (Mineducación), Salud Rural (Minsalud), Electrificación Rural (Minminas), Conectividad Rural (MinTic), Progresivo de Protección Social para Garantizar los Derechos de los Trabajadores Rurales (Mintrabajo), Fomento de la Economía Solidaria y Cooperativa Rural (Mintrabajo), y Riego y Drenaje para la Economía Campesina y Comunitaria, Fomento de la Comercialización de la Producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, Apoyo y Consolidación de la Generación de Ingresos de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, Formalización Masiva de la Propiedad Rural, Asistencia Técnica y Tecnológica Integral y Promoción de la Investigación, del Sistema para la Garantía Progresiva del Derecho a la Alimentación, Ordenamiento Ambiental Participativo, Abastecimiento de Agua Potable y Saneamiento básico, y Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural (Minagricultura).
Hay que continuar los esfuerzos en las políticas de restitución y formalización de tierras, para mejorar la cohesión social, disminuir la pobreza y la deforestación. El gobierno ha hecho esfuerzos en la restitución y formalización de tierras en los últimos años. La implementación del catastro multipropósito es un hito en el país, que ayudará a promover esa formalización y soportar el proceso de restitución. Así mismo, la Agencia Nacional de Tierras muestra importantes avances en la modernización del proceso de formalización de tierras, y ha logrado un récord en la emisión de títulos de propiedad en los últimos cuatro años (unos 50 mil).
Una mayor coordinación ayudaría a aumentar la eficiencia de las políticas y a elevar los estándares de bienestar rural. Colombia no tiene un mecanismo claro para coordinar políticas de desarrollo rural a escala nacional o subnacional. El enfoque actual para el desarrollo rural consiste en acciones independientes de políticas sectoriales: cada ministerio puede diseñar e implementar políticas relacionadas con lo rural (turismo, minería), sin consultar a la cartera de Agricultura o a otro organismo coordinador. (…) Tampoco existe en Colombia un mecanismo claro para armonizar los dieciséis planes nacionales sectoriales derivados de la Reforma Rural Integral entre sí y con otras políticas nacionales.
Es necesario mejorar la participación de la sociedad civil en la política rural. Un primer paso para lograr que las comunidades rurales sean socios activos en el desarrollo económico local, es mejorar su capital comunitario. Esto se puede conseguir con estrategias de gobierno para apoyar empresas e iniciativas sociales, incentivar la participación civil en decisiones de planeación, inversión o monitoreo de políticas públicas (ejemplo: presupuestos participativos) y simplificar los mecanismos para que los beneficiarios accedan a los programas nacionales y regionales (ejemplo: oficinas únicas a escala regional para información de programas nacionales).
Las quince recomendaciones de la OCDE
- Garantizar que las políticas en todos los niveles de gobierno utilicen una definición rural consistente, que reconozca la diversidad de las áreas rurales y los vínculos urbano-rurales.
- Establecer un sistema integrado de información rural.
- Crear una política nacional comprehensiva de desarrollo rural, que se centre en el bienestar de las personas y que adopte un enfoque intersectorial, armonizando la Reforma Rural Integral con otras políticas productivas para el desarrollo rural. [Presidencia, Dane, Minagricultura y el organismo nacional coordinador de la política rural]. La experiencia de Chile y Finlandia puede ser una guía para Colombia.
- Fortalecer la implementación de proyectos de infraestructura de transporte, que conecten regiones rurales con la red primaria de vías, cofinancien la expansión de vías terciarias y promuevan soluciones de transporte multimodal [Mintransporte, con apoyo del DNP y gobiernos subregionales].
- Garantizar la provisión de banda ancha de alta calidad en las regiones rurales ampliando el impacto de las políticas actuales e involucrando aún más a los actores locales [MinTic, Comisión de Regulación de las Comunicaciones y gobiernos subregionales].
- Mejorar el acceso a la educación y la salud en las comunidades rurales con mejor adaptación de estas políticas a las necesidades locales y soportando las iniciativas existentes a nivel local [Mineducación, Sena, Minsalud, DNP y el organismo nacional coordinador de la política rural].
- Fortalecer las políticas de distribución, restitución y formalización de tierras resolviendo problemas de información de tierra y aumentando la capacidad técnica y financiera de las entidades encargadas [Presidencia, DNP, Minagricultura y el organismo coordinador de la política rural].
- Clarificar el nivel de autonomía y capacidad de constitución de territorios de los grupos étnicos continuando con la simplificación del proceso administrativo y fortaleciendo las mesas de concertación de reclamos de tierras [Presidencia, Mininterior y ANT].
- Seguir fortaleciendo el control y la participación de las comunidades locales en la gestión del uso de la tierra para luchar contra la deforestación, y promover la protección ambiental [Presidencia, Mininterior, ANT y Minambiente].
- Crear una instancia de coordinación interministerial para implementar la política nacional comprehensiva de desarrollo rural, con mandato presidencial para armonizar y monitorear las diferentes políticas sectoriales relevantes para la ruralidad [Presidencia, DNP].
- Fomentar mecanismos de planeación basados en prioridades locales que abarquen todas las regiones rurales [Presidencia, organismo nacional coordinador de la política rural].
- Reducir la complejidad en la ejecución de políticas rurales [Presidencia, DNP, organismo nacional coordinador de la política rural].
- Fortalecer las capacidades financieras y de personal para los gobiernos regionales y municipales, con un enfoque diferenciado [DNP, en cooperación con los gobiernos subregionales].
- Mejorar el capital comunitario para fortalecer la participación de la sociedad civil en la política rural, aumentar la rendición de cuentas y la confianza [DNP y gobiernos subregionales].
- Promover la formación de alianzas urbano-rurales para lograr inversiones eficientes y economías de escala en proyectos locales [DNP].
